En inglés: After the Water Wars in Bolivia: The Struggle for a "Social-Public" Alternative
En el mes de febrero, algo inusual sucedió en la ciudad de La Paz. Las lluvias torrenciales que cayeron en la región averiaron una de las tuberías que provee servicios de agua a la zona más rica de la ciudad, dejando a los residentes de la zona sur sin el servicio por varios días. Si bien es común que la gente de escasos recursos no cuente con agua en sus casas, la gente de las clases alta y media está acostumbrada a tener agua cada vez que abre la canilla. Buscando responsables, los residentes de la zona sur echaron la culpa a la incapacidad con la que se maneja la empresa pública resucitando un debate sobre la privatización del agua que fue temporalmente dejado de lado después de las "guerras del agua" en los años 2000 y 2005.
Bolivia jugó un papel muy importante en la historia de la privatización de agua en tiempos neoliberales. Las imágenes de la gente en las calles de Cochabamba en el mes de abril de 2000 fueron difundidas ampliamente por la prensa internacional. La derrota de la compañía americana Bechtel es citada como la primera victoria contra una compañía transnacional en América Latina. El movimiento social que surgió en el valle cochabambino le exigió al Estado la anulación de todos los contratos privados en los que los recursos naturales estuvieran en juego, hasta imponerse en El Alto, e influir en las demandas de los manifestantes durante la Guerra del Gas en octubre de 2003. Un año y medio después, la Federación de Juntas Vecinales de El Alto (FEJUVE-El Alto) organizó un paro cívico que obligó al entonces presidente Carlos Mesa a cancelar el segundo contrato privado con una empresa multinacional en Bolivia en el periodo neoliberal. Estas dos luchas han puesto a Bolivia en el centro de las miradas para aprender de sus experiencias alternativas a la privatización.
Sin embargo, ocho años después de la primera Guerra del Agua, el rendimiento de las dos empresas de agua que han vuelto a manos públicas, provoca serias interrogantes sobre la viabilidad de la alternativa "público-estatal" en los estados débiles de los países del sur, como es el caso del estado boliviano.
Más allá del debate sobre "lo público" versus "lo privado"
En los años 90, dos posiciones encontradas surgieron en la literatura sobre la privatización de servicios básicos tales como el agua potable: los activistas e investigadores que estaban a favor de la privatización y los opositores que favorecían formas estatales de propiedad y control. El problema de este debate es que presenta "lo público" (en otras palabras lo "estatal") y "lo privado" como conceptos opuestos. En Bolivia, hay una tercera posición que supera los malentendidos que crea este debate. De acuerdo a esta perspectiva, las condiciones que impiden que la gente de escasos recursos acceda al agua—pobreza e incapacidad política—persistirán sin importar que la empresa sea pública o privada. Es decir, no es suficiente con re-nacionalizar las empresas que proveen los servicios básicos.
Considerando el pobre rendimiento de las empresas públicas, los activistas que luchan por la justicia del agua enfatizan en la necesidad de colectivizar la propiedad y de crear una democracia popular. Sin estos cambios, el servicio no mejorará. Como plantea Oscar Olivera, portavoz de la Coordinadora del Agua, "Frente a la privatización, su auténtico opuesto es pues la re-apropiación social de esas riquezas por parte de la clase trabajadora organizada en estructuras de gestión y control comunales, asambleístas, barriales, sindicales, y de base." [1]
Hasta el momento, sin embargo, el movimiento social boliviano por la justicia del agua no ha logrado efectivizar la demanda de una democratización basada en conceptos de "manejo comunal." Muy por el contrario, la lucha por instaurar el "control social" en las empresas públicas en La Paz-El Alto y Cochabamba provoco una fuerte resistencia de las instancias de poder expresadas en los gobiernos municipales, el gobierno central y las instituciones financieras internacionales.
La nueva empresa de agua en La Paz-El Alto
Aunque el gobierno prometió a la población alteña anular el contrato en las ciudades de La Paz y El Alto en enero de 2005, dos años pasaron antes de que esta promesa se hiciera efectiva. El problema principal fue el temor del gobierno a ser objeto de una demanda multimillonaria muy similar al juicio que la Bechtel lanzó contra el gobierno boliviano en el CIADI el 2002 [2], por parte de la Suez, la compañía francesa socia mayoritaria del consorcio privado Aguas del Illimani. Después de dos años de negociaciones a puerta cerrada, el gobierno finalmente canceló el contrato ofreciendo a la Suez una compensación monetaria por las molestias causadas y conformó una nueva compañía de agua, EPSAS, para asumir sus funciones.
En un acuerdo firmado en enero de 2007, el gobierno boliviano pagó a la Suez y sus socios 5,5 millones de dólares estadounidenses para compensarlos por la perdida de sus ganancias. El gobierno asumió también alrededor de 9,5 millones de dólares en deudas contraídas por Aguas del Illimani con instituciones financieras multilaterales, tales como la Corporación Internacional Financiera (el brazo privado del Banco Mundial), el Banco Interamericano de Desarrollo y la Corporación Andina de Fomento. Actualmente, la mitad de los ingresos de la EPSAS va a pagar las deudas, lo que ha afectado gravemente la liquidez financiera de la empresa. [3] Entonces, no es una sorpresa que a la EPSAS le falten recursos económicos para ejecutar obras de emergencia como la ruptura de la tubería de Achumani. En resumen, la Suez no tuvo que recurrir a un tribunal internacional porque recibió una compensación por los "daños causados." Las utilidades de la empresa eran de 1,5 millones de dólares anuales a los que se suma otro millón extra anual que recibía por costos de administración. [4]
La idea original fue que EPSAS fuera una compañía transitoria pero la fecha límite para remplazarla con la nueva empresa venció hace varios meses atrás. El gobierno convocó a una comisión interinstitucional para conformar una nueva empresa que cuente con participación de la dos FEJUVEs (La Paz y El Alto), los alcaldes y representantes del Ministerio de Agua. El rol de esta comisión es evaluar las propuestas sobre el nuevo modelo de gestión. Durante las movilizaciones que se dieron entre el 2003 y 2005, la FEJUVE-El Alto fue unas de las organización más militantes en el país. Sin embargo, en la actualidad es una organización cercana al gobierno de Morales y no se opone a la agenda de este.
Después de la "Segunda Guerra del Agua" en El Alto en enero de 2005, la FEJUVE-El Alto circuló una propuesta para la nueva empresa. La propuesta contemplaba un alto nivel de participación popular, incluyendo la conformación de una asamblea popular compuesta por delegados elegidos de todos los distritos de la ciudad. La asamblea sería la encargada de formular la política de la empresa en su rol de máxima autoridad. [5] Frente a la fuerte presión política de los dos alcaldes y las agencias donantes— los mismos que están a favor de una empresa mixta—la propuesta se convirtió en una versión "light" con poca participación popular. [6] Según Felipe Quispe, el representante de la FEJUVE-El Alto en la comisión interinstitucional, la organización alteña está demandando solamente que las FEJUVEs de ambas ciudades tengan un representante en el directorio de la nueva empresa. [7]
La presión de los políticos y las agencias financieras explica en parte porqué la FEJUVE-El Alto decidió modificar la propuesta. Su desmovilización también es una consecuencia de los conflictos internos que se han suscitado desde la elección del MAS en diciembre de 2005. Como nota Raquel Gutiérrez, una estudiosa de los movimientos sociales en Bolivia en una reciente entrevista, los movimientos sociales en los países latinoamericanos que eligieron partidos de centro-izquierda están en "un periodo gris." Gutiérrez menciona dos razones claves de la incertidumbre dentro el ámbito de los movimientos sociales: "Primero, la implementación de medidas gubernamentales por parte de quienes están en función de poder, es percibida por prácticamente todos como insuficiente; y segundo, porque toda la experiencia de la ola de luchas del momento, del desborde de lo institucional y del surgimiento de esto que empezó a ser una nueva forma de hacer política, de participación directa, de asambleismo, de horizontalidad de generación de consenso a partir de deliberaciones largas en múltiples niveles, de tomar en las manos de alguna manera el destino inmediato de las cosas, todo eso vuelve a quedar ceñido a cánones de procedimiento y de administración absolutamente verticales heredados además de la historia estatal larga en cada caso particular." [8]
La política de captación relacionada con las estructuras políticas jerárquicas también afectó a la FEJUVE-El Alto. El gobierno del MAS puso a Abel Mamani al frente del Ministerio de Agua creado en enero de 2006. Mamani fue inmediatamente criticado por otros miembros de la FEJUVE que dicen que utilizó a la organización barrial para beneficio político propio. Otros dicen que él dio la espalda a sus bases y que no cumplió con su mandato como dirigente social. Carlos Rojas, ex-dirigente de la FEJUVE (2004-2006), comentó que el estatus legal de la EPSAS es ambiguo: "Aguas del Illimani en realidad nunca salió. La nueva empresa de agua tiene la misma estructura administrativa que la compañía privada: las mismas personas siguen trabajando; tiene el mismo NIT; y tiene la misma cuenta bancaria que la compañía anterior." [9] En efecto, la EPSAS es en realidad una sociedad anónima entonces no es verdaderamente una empresa "pública": tiene dos socios privados y esta sujeta a los marcos legales que rigen las entidades comerciales. Otro de los factores que preocupa también desde el funcionamiento de la EPSAS, es que el precio de una conexión de agua potable aumentó de 155 a 175 dólares.
Cuando pregunté a Carlos Rojas porqué la FEJUVE-El Alto no se movilizó contra la subida de la tarifa, me explicó que el gobierno neutralizó la reacción de los nuevos dirigentes ofreciéndoles puestos políticos y recursos financieros. Por ejemplo, corre el rumor de que la FEJUVE compró un nuevo auto con el dinero que la organización recibió del gobierno.
La gestión de Abel Mamani fue muy controversial. En noviembre de 2007 la prensa publicó historias de varios escándalos en los que el Ministro estaba implicado y rápidamente fue removido del cargo. Los dirigentes de la FEJUVE-El Alto demandaron que el nuevo ministro sea un alteño. En vez de eso, el gobierno nombró a Walter Valda como ministro interino, una persona con experiencia de trabajo en temas de agua con campesinos en el departamento de Chuquisaca, pero que tiene poco conocimiento sobre asuntos urbanos. La comisión interinstitucional no se reunió desde noviembre del año pasado. Todavía la propuesta concreta por conformar la nueva empresa no se concretiza, ni se sabe cuando sustituirá la EPSAS o si va a continuar así para siempre.
La Guerra del Agua de Cochabamba: "Ganamos la batalla pero no la guerra"
Después de la Guerra del Agua, el "control social" fue promovido como una medida para resolver los problemas que afectan las empresas públicas tales como la corrupción. Antes de 2000, el directorio de la empresa estaba compuesto sólo por profesionales y políticos. A partir de abril de 2002 hay tres directores ciudadanos elegidos directamente por la población que representan a los diferentes distritos en los que esta dividida la ciudad. Sin embargo, los problemas que afectan a las empresas públicas no se resuelvan con un bajo nivel de "control social."
Desde hacer seis años, SEMAPA, la empresa pública de Cochabamba, está en permanente crisis. Desde la conformación de SEMAPA con control social el 2002, dos gerentes fueron despedidos por actos de corrupción. El mas reciente, Eduardo Rojas (2006-2007), fue todavía peor que Gonzalo Ugalde (2002-2005). Mientras que ambos consideraban a la empresa como botín político, contratando sus aliados y parientes, Rojas contrató a más personal administrativo (consultores y secretarias) que recibían altos salarios pero no proveían servicios al público. Por lo menos Ugalde contrató obreros para ejecutar obras. Debido a estos problemas, el BID decidió suspender el crédito por 18 millones de dólares, cuya primera parte fue empleada en la "modernización" de la empresa. En la actualidad, la empresa una vez se enfrenta a la dura tarea de obtener fondos que puedan emplearse en la manutención y expansión el sistema de agua potable y alcantarillado.
No obstante estos problemas, hay dos señales importantes que nos hacen pensar que la situación podría mejorar en el futuro. Primero, hay una renovación importante en el sindicato. Por más de veinte años, el sindicato de los trabajadores de la empresa fue controlado por una "mafia sindical." Los trabajadores sospechaban que los dirigentes estaban manejando un sistema de conexiones clandestinas que costaba a la empresa 100.000 $US al mes en ingresos perdidos. Desde el año 2000, un grupo de trabajadores esta intentando democratizar el sindicato. Gracias a sus esfuerzos, en octubre de 2005, la empresa despidió uno de los dirigentes sindicales porque organizó una huelga ilegal para apoyar a uno de los gerentes corruptos. Por primera vez en más de 25 años, las elecciones para remplazar la dirigencia sindical fueron mediante voto secreto. Además, hubo una elección entre dos planchas de candidatos. Nueve de cada diez trabajadores sindicalizados votaron y de ellos el 70% votó por una nueva dirigencia cuyo compromiso estaba expreso en la democratización del sindicato. [10]
Segundo, la Asociación de Sistemas Comunitarios de Agua del Sur (ASICA-Sur) tuvo éxito en los últimos años. ASICA-Sur se retiró temporalmente de la lucha interna en SEMAPA porque la organización quiere dedicarse a la tarea de construir sistemas de agua potable en los barrios pobres que no cuentan con servicios básicos. Hace poco, ASICA-Sur obtuvo financiamiento de la Unión Europa para construir redes secundarias en los distritos 7 y 14 de Cochabamba. Según el presidente de esta asociación, Abraham Grandydier, estos sistemas serán administrados por las comunidades que adquirirán agua en bloque de SEMAPA. [11] En el corto plazo, es posible que las iniciativas de ASICA-Sur pongan en riesgo la racionalidad del sistema urbano porque va a fraccionarlo aún más. El sistema formal ya funciona mas como un archipiélago que como una red.
Considerando todos los problemas confrontados por SEMAPA en los últimos años, la percepción local es que SEMAPA no es otra cosa que un modelo que contiene todas las fallas y limitaciones de una empresa pública. Como menciona Norma Barrera, una empleada que está trabajando con el grupo de reformistas dentro de la empresa, "La estructura de la empresa tiene que ser renovada completamente desde arriba hasta abajo. Poner buenas personas en la gestión no resolverá el problema porque la estructura está podrida desde el centro." [12] Entre los activistas en Cochabamba, hay varias opiniones sobre los culpables. Para algunos la responsabilidad recae en el alcalde quien es el que controla el presupuesto. Para otros, el problema esta en la corrupción y la falta de capacidad por parte de los directores ciudadanos. Los cochabambinos continúan sus esfuerzos para elaborar un nuevo modelo de gestión y los debates sobre el futuro de la empresa continúan.
Concluyendo
A pesar de los resultados poco alentadores que tuvieron las Guerras del Agua a nivel local, el impacto de dichas guerras al nivel internacional fue impresionante. A principios de 2002, los grandes transnacionales anunciaron su retiro de los mercados "riesgosos" del Sur y dijeron que van a concentrar sus inversiones en los mercados más lucrativos. En efecto, la mayoría de las concesiones privadas auspiciadas por el Banco Mundial en el sector agua en el año 2006 fueron a China. [13] Como resultado de este cambio en el mercado internacional, los activistas que están luchando por la justicia del agua en América Latina pueden permitirse actuar menos a la defensiva y hablar honestamente de las fallas del sector público y privado.
No hay duda sobre la urgente necesidad de reformar el Estado local y las empresas públicas para garantizar servicios universales. Las empresas públicas en otros países nos muestran que hay varios factores que explican la derrota de éstas en Bolivia. Es cierto que las empresas públicas responden mas a las necesidades de los pobres cuando la administración de la empresa esta sujeta a las demandas de grupos de usuarios bien organizados y combativos. Pero, como el ejemplo de Cochabamba claramente lo muestra, no es suficiente. La presencia de sindicatos democráticos con un fuerte compromiso social es otro factor clave. Al final son los trabajadores quienes ejecutan las decisiones. El factor más importante, sin embargo, es el financiamiento público. Por ejemplo, bajo la administración del alcalde progresista Paco Moncayo, el gobierno municipal de Quito, Ecuador, mejoró la cobertura de agua potable de 65% a 98% en siete años gracias a un importante financiamiento del gobierno y fuentes internacionales. La empresa, EMAAP-Q, es 100% pública y es considerada como una de las mejores empresas públicas de América Latina.
Hasta ahora la mayoría de los esfuerzos de los movimientos sociales involucrados con la problemática del agua estuvieron enfocados en la lucha contra la privatización de los servicios básicos. Por esta razón, los factores que determinan un buen servicio público son poco conocidos. Ahora que las multinacionales están en retirada, el espacio político para la discusión de alternativas reales es mucho más amplio.
Susan Spronk está investigando el papel de los sindicatos en las empresas públicas de agua en Bolivia, Ecuador y Perú. Su correo electrónico es ss956@cornell.edu o susanspronk@yahoo.ca.
Referencias
1 Oscar Olivera y Tom Lewis, ¡Cochabamba!: Water War in Bolivia, 2004, p. 156-157
2 Ver Food and Water Watch, "Cochabamba – Victory over Bechtel," 2007, disponible en ingles en http://www.foodandwaterwatch.org
3 "EPSAS destina la mitad de ingresos a deudas pasadas," La Razón, Noviembre 9 de 2007
4 Ver Carlos Crespo Flores, "Soberanía y autogestión en la terminación del contrato con AISA y el futuro del servicio" bolpress, 12 de enero de 2007, disponible en www.bolpress.com.
5 Julian Pérez (2005) "Social Resistance in El Alto-Bolivia: Aguas del Illimani, a Concession Targeting the Poor," in Reclaiming Public Water, disponible en http://www.tni.org/books/publicwater.pdf
6 Carlos Crespo Flores (2006) "Hacia una política de los bienes comunes del agua en Bolivia: La desafíos y contradicciones de la agenda post ‘Guerra del Agua,’" Ponencia presentada en la conferencia de Ingenieros sin Fronteras, Barcelona, España, disponible en http://agua.isf.es/semana_agua/CAST/wgrw/pon_presentadas/Doc9_CCrespo_2pag_xcara_a_dobre%20cara.pdf
7 Felipe Quispe, entrevista con la autora, El Alto, 11 de febrero de 2008
8 Raquel Gutiérrez, entrevista realizada por Marcela Olivera y Stefan Frank, 2008, disponible en http://www.ubnoticias.org/en/article/we-won-but-we-lost
9 Carlos Rojas, entrevista con la autora, El Alto, 5 de marzo de 2008
10 Héctor Ugarte Rivero, Secretario General del sindicato de SEMAPA, Cochabamba, 26 de febrero de 2008
11 Abraham Grendydier, Presidente de ASICA-Sur, Cochabamba, Cochabamba, 29 de febrero de 2008
12 Norma Barrera, Jefa de las oficinas de ODECO en SEMAPA, Cochabamba, 26 de febrero de 2008
13 Ver datos de la participación privada del Banco Mundial, disponible en http://ppi.worldbank.org